Marc normatiu i institucional entorn de la protecció, el respecte i la promoció dels drets humans: regulació internacional, europea i nacional

El paper crucial que tenen les empreses en la protecció dels drets humans queda palès si ens atenem a l’enfocament basat en els drets humans que les Nacions Unides pregonen des de fa uns lustres. Aquest enfocament pretén implicar tots els actors de la societat, tant públics com privats, en la consecució dels drets humans partint de la base que tots ells, en major o menor mesura i d’acord amb les seves competències i capacitats, poden actuar, i han de fer-ho, a través de la protecció, el respecte o la realització dels drets humans.

El paper crucial que tenen les empreses en la protecció dels drets humans queda palès si ens atenem a l’enfocament basat en els drets humans que les Nacions Unides pregonen des de fa uns lustres

Així, en el marc de les Nacions Unides el representant especial de drets humans i empreses transnacionals i altres empreses comercials, John Ruggie, va proposar l’any 2008 el marc “Protegir, Respectar i Remeiar”, establir àmbits de responsabilitat i actuació diferents per als Estats i les empreses a fi de garantir que les actuacions d’aquestes últimes no vagin en detriment dels drets humans, sigui eliminant o, almenys, mitigant els efectes negatius, així com proporcionant remeis efectius a les víctimes en cas que aquests es produeixin. Aquest document (de l’elaboració del qual s’ha criticat la manca de participació de la societat civil en el procés) incloïa tot un llistat de drets que es poden veure afectats per l’activitat empresarial basant-se en un estudi previ de 320 casos de presumptes abusos de drets humans però no és, en cap cas, exclusiu ni limitatiu. D’aquest document van sorgir els Principis rectors sobre les empreses i els drets humans (2011), que inclouen recomanacions concretes i pràctiques per a la implementació dels Principis, tot consolidant els reclams del Pacte Mundial. El llistat de drets que es poden veure afectats per l’activitat empresarial tal com el plantejava Ruggie és el següent:

Dos dels Principis rectors sobre les empreses i els drets humans fan èmfasi en el clar vincle entre contractació pública i drets humans:

• Principi rector 5: “Els Estats han d’exercir una supervisió adequada a fi de complir les seves obligacions internacionals de drets humans quan contracten els serveis d’empreses, o promulguen lleis amb aquesta finalitat, que puguin tenir un impacte sobre el gaudi dels drets humans”, atès que “els Estats no renuncien a les seves obligacions internacionals de drets humans per privatitzar la prestació de serveis amb un possible impacte sobre el gaudi dels drets humans”
• Principi rector 6: “Els Estats han de promoure el respecte dels drets humans per part de les empreses amb les quals duen a terme transaccions comercials”, en què s’apunta especialment que els Estats tenen “oportunitats excepcionals —individualment i col·lectivament— de promoure la conscienciació i el respecte dels drets humans entre les empreses, en particular en estipular els termes dels contractes, atorgant l’atenció deguda a les obligacions de l’Estat que demanen de la legislació nacional i internacional”

D’acord amb aquest marc i els Principis rectors, també val a dir que, tot i que els Estats no són responsables directament de les violacions dels drets humans comeses per agents privats, sí que poden estar incomplint les seves obligacions internacionals en aquesta línia si no adopten les mesures necessàries per prevenir, investigar, castigar i reparar els abusos comesos per aquests agents privats.

En tot cas, és essencial apuntar que, tot i l’esperit positiu dels Principis rectors i del Pacte Mundial cap a una major garantia dels drets humans en tot el món, el caràcter de soft law, o sigui, no vinculant, d’aquests mecanismes ha perpetuat la manca d’actuacions més incisives per part dels governs estatals, que es limiten a adoptar plans estratègics que no acaben comportant modificacions legals que obliguin les empreses, explícitament, al compliment dels drets humans en les seves activitats.

La Declaració Universal dels Drets Humans (DUDH), adoptada per l’Assemblea General de les Nacions Unides el 10 de desembre de 1948, tot just tres anys després d’acabada la Segona Guerra Mundial, va ser el primer instrument que regulava els drets humans, el valor declaratiu i interpretatiu (polític, no jurídic) de la qual perdura amb força avui dia. De la Declaració es desprèn la següent definició de “drets humans”, aportada per les Nacions Unides:

La Declaració és, doncs, la primera aproximació a la definició dels drets civils, polítics, econòmics, socials i culturals de tots i cadascun de nosaltres, com poden ser la igualtat davant la llei (article 7), llibertat de pensament, consciència i religió (article 18), el dret a l’educació (article 26) o el dret a participar i beneficiar-se de la vida cultural i del progrés científic (article 27).

Des de la seva aprovació, els principis no vinculants establerts a la DUDH han estat concretats a través de més de 200 tractats internacionals i els seus protocols (aquests sí, amb valor jurídic per a aquells Estats que els ratifiquen), així com de costums, principis generals del dret internacional i altres normes substantives i processals. Destaquen el Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics (PIDCP) i el Pacte Internacional de Drets Econòmics i Culturals (PIDESC), ambdós aprovats el 1966, però el llistat és interminable: la Convenció contra la Tortura i altres Tractes o Penes Cruels, Inhumans o Degradants (1984), la Convenció sobre l’Eliminació de totes les Formes de Discriminació contra la Dona (1979), la Convenció sobre els Drets de les Persones amb Discapacitat (2006)… incorporant també els drets emergents de tercera i quarta generació, que han anat actualitzant i complementant els drets humans reconeguts i sistematitzats anteriorment a mesura que sorgien nous reptes globals (per exemple, el dret humà a l’aigua, que no fou declarat com a tal –de manera no vinculant– fins a l’any 2010, el dret a un medi ambient saludable, o el dret al desarmament).

Tots aquests instruments internacionals no tenen, però, cap sentit si la seva adopció no va acompanyada de l’establiment d’òrgans específics que s’encarreguin del seguiment i el control de l’aplicació que en fan els Estats

Tots aquests instruments internacionals no tenen, però, cap sentit si la seva adopció no va acompanyada de l’establiment d’òrgans específics que s’encarreguin del seguiment i el control de l’aplicació que en fan els Estats. De la mà de l’aprovació dels diversos instruments vistos anteriorment s’han anat creant en el marc de les Nacions Unides uns comitès especialitzats que supervisen les actuacions dels Estats en l’àmbit concret de la seva competència. La tasca d’aquests comitès és diversa: examen d’informes periòdics, de comunicacions o queixes de particulars (cosa que els dóna una funció quasi-contenciosa), de comunicacions o queixes interestatals, investigacions d’ofici i visites, i procediments d’urgència i alerta ràpida, així com l’important Examen Periòdic Universal, dut a terme al si del Consell de drets humans i que analitza el compliment per part de l’Estat analitzat de totes les àrees de drets humans. El paper d’aquests comitès en tant que principals intèrprets dels tractats i protocols és àmpliament reconegut, pel que fa tant als mecanismes de seguiment com als de control.

Igualment, en tot cas, el que no existeix són mecanismes coercitius dins del sistema de protecció dels drets humans, cosa que impossibilita la reparació del dany a les víctimes individuals de violacions de drets humans.

A nivell europeu existeixen dues institucions supranacionals que han tingut un paper pioner al món en l’àmbit de la defensa dels drets humans. Es tracta, per una banda, de la Unió Europea, el club dels 28 en el qual el Parlament, el Consell, la Comissió i el Tribunal de Justícia tenen cadascun les seves funcions pròpies en aquest àmbit. D’altra banda, el Consell d’Europa reuneix 47 Estats europeus i el seu màxim representant en drets humans és el Conveni Europeu dels Drets Humans (CEDH), les violacions del qual són fiscalitzades pel Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH).

Al si de la Unió Europea es va adoptar, l’any 2000, la Carta dels Drets Fonamentals de la Unió o Carta de Niça. Aquesta Carta té la finalitat de sistematitzar els drets humans que romanien dispersos en diverses fonts tant nacionals com internacionals, sempre d’acord amb els valors indivisibles i universals de la dignitat humana, la llibertat, la igualtat i la solidaritat i amb els principis de democràcia, l’Estat de dret (i, evidentment, el respecte als drets humans, tal com proclama l’article 2 del Tractat de la Unió Europea). Reprèn, entre d’altres, la Carta comunitària dels drets socials fonamentals dels treballadors (1989) o la Carta Europea dels Drets del Nen (1992).

La Carta, un recull molt garantista en el moment de la seva adopció, supera la classificació de drets civils i polítics, d’una banda, i econòmics, socials i culturals, de l’altra, i els agrupa juntament amb els de tercera i quarta generació basant-se en els principis i valors de la Unió: dignitat, llibertat, igualtat, solidaritat, ciutadania i justícia.

Quan va entrar en vigor el Tractat de Lisboa l’any 2009, els drets, llibertats i principis consagrats a la Carta van passar a ser jurídicament vinculants i aquesta va adquirir el mateix valor jurídic que els tractats (article 6 del Tractat de la Unió Europea). La Carta pot ser invocada pels ciutadans en relació amb accions provinents de les institucions de la Unió, així com a aquelles provinents dels Estats membres sempre que estiguin aplicant normativa europea.

A més, hi ha altres disposicions del Tractat de la Unió Europea i del Tractat de Funcionament de la Unió Europea que recullen altres drets específics, com l’article 8 d’aquest segon tractat, relatiu a la igualtat entre l’home i la dona, o l’article 16, relatiu al dret a la protecció de dades de caràcter personal. Igualment, d’acord amb la coherència de polítiques, la Unió Europea també s’ha marcat com a objectiu promoure els drets humans més enllà de les seves fronteres per mitjà de les polítiques d’acció exterior.

Quant al seguiment i control del compliment dels drets humans, el Tractat de la Unió Europea, a l’article 7, estableix un mecanisme de control polític de les violacions de drets humans per mitjà del qual el Consell pot decidir la suspensió de determinats drets derivats dels Tractats davant de l’existència d’una violació greu i persistent dels drets de l’article 2 per part d’un Estat membre. Tanmateix, aquest mecanisme sancionador ha tingut una aplicació gairebé nul•la des de la seva aprovació.

A banda d’això, el Tribunal de Justícia de la Unió Europea, especialment per mitjà de les seves decisions prejudicials (article 267 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea), ha creat una àmplia jurisprudència en l’àmbit de la protecció dels drets humans. I ho ha fet tot recordant els diversos instruments existents, tant nacionals com internacionals, com el dret de la Unió, els convenis internacionals inclosos en els Tractats, els drets fonamentals reconeguts a les constitucions dels Estats membres, etc. Dins d’aquest recull d’instruments hi destaquen les repetides mencions al Conveni Europeu dels Drets Humans. De fet, el mateix Tractat de Lisboa insta la Unió Europea a adherir-s’hi, cosa que permetria a la ciutadania adreçar-se directament al TEDH, un òrgan especialitzat en la matèria, per denunciar violacions de drets humans per part de les institucions europees (es tractaria d’un aspecte molt rellevant atès que s’ha demostrat que les denúncies ciutadanes són el veritable nucli de la protecció dels drets humans). Tanmateix, des de desembre de 2015 l’adhesió al Conveni està aturada perquè el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE) va dictaminar que el projecte d’acord no era compatible amb els Tractats de la Unió.

Per últim, tot ciutadà de la Unió o amb residència o seu social en un dels Estats membres pot acudir al Defensor del Poble Europeu, directament o per mediació d’un membre del Parlament Europeu, a fi de denunciar un acte de mala administració en l’actuació de les institucions comunitàries que atempti contra els drets humans reconeguts al dret de la Unió (excepte el TJUE i el Tribunal de Primera Instància). El Defensor del Poble Europeu, com passa sovint amb els defensors del poble, no és un mecanisme sancionador, sinó que emet informes específics que inclouen recomanacions per als Estats infractors, així com informes anuals. Tot i així, aquests informes gaudeixen d’un ampli reconeixement i són àmpliament utilitzats de base per a futures accions.

En el marc del Consell d’Europa, organització supranacional formada per 47 Estats europeus, s’han aprovat fins avui 223 tractats, bona part d’ells relatius a la protecció i el foment dels drets humans. L’instrument més important del Consell d’Europa en aquesta matèria és el Conveni Europeu dels Drets Humans i les Llibertats Fonamentals aprovat l’any 1950 (i els seus protocols addicionals), citat anteriorment. Els drets consagrats a la Convenció (el dret a la vida, el dret a un judici just en els àmbits civil i penal, el dret al respecte a la vida privada i familiar, la llibertat d’expressió, la llibertat de pensament, consciència i religió, el dret de sufragi…) són garantits per l’acció del Tribunal Europeu de Drets Humans, que permet a les víctimes de violacions de drets humans per part d’un dels Estats part de denunciar aquesta actuació sempre que hagi esgotat els recursos judicials interns d’aquest país. Pel que fa a la resta d’instruments legals, cadascun d’ells determina els mètodes de supervisió del seu compliment per part dels Estats, cosa que inclou l’anàlisi dels informes periòdics presentats pels diversos Estats o les visites sobre el terreny, entre d’altres.

La Constitució espanyola, com a màxim garant dels drets i llibertats de la ciutadania, estableix explícitament a l’article 10.2 que “les normes relatives als drets fonamentals i a les llibertats que la Constitució reconeix s’interpretaran de conformitat amb la Declaració Universal de Drets Humans i els tractats i els acords internacionals sobre aquestes matèries ratificats per Espanya”. Es reconeix, doncs, el gran valor de la DUDH i altres tractats i protocols en matèria de drets humans, tant a nivell interpretatiu (l’article 10.2 mencionat) com a nivell d’aplicabilitat, atès que en virtut de l’article 96 els tractats internacionals formen part del dret intern espanyol.

Es reconeix, doncs, el gran valor de la DUDH i altres tractats i protocols en matèria de drets humans, tant a nivell interpretatiu (l’article 10.2 mencionat) com a nivell d’aplicabilitat, atès que en virtut de l’article 96 els tractats internacionals formen part del dret intern espanyol.

Això és important perquè, si bé en principi els drets fonamentals inclosos en la Constitució es consideren més garantistes que els drets adoptats a nivell global, més genèrics, en ocasions a nivell internacional s’adopten acords referents a nous drets i nous fenòmens de manera més ràpida que a nivell espanyol, demostrant que l’ordenament intern no és sempre tan progressista com es podria esperar.

L’Estat espanyol ha ratificat la gran majoria d’instruments internacionals de drets humans de les Nacions Unides, l’Organització Internacional del Treball (OIT) i de l’Organització de les Nacions Unides per a l’Educació, la Ciència i la Cultura (UNESCO), tal com es mostra en el llistat següent i que, com s’ha mencionat anteriorment, formen part de l’ordenament jurídic intern espanyol.

Amb la ratificació, l’Estat també accepta els dictàmens, informes, recomanacions i documents de seguiment que adopten els comitès corresponents però, a falta d’una necessària modificació de la legislació interna espanyola, no queda sotmès a ells jurídicament (excepte en el cas de les sentències fermes del TEDH).

D’altra banda, no són d’aplicació a l’Estat espanyol, per no haver estat ratificats, instruments com el Conveni sobre la imprescriptibilitat dels crims de guerra i els crims de lesa humanitat (1968), diverses convencions sobre l’apartheid (1973, 1985) o la Convenció internacional sobre la protecció dels drets de tots els treballadors i les treballadores migrants i els seus familiars (1990).

En el marc del Consell d’Europa, l’Estat espanyol ha ratificat 129 dels 223 tractats de l’organització. En l’àmbit dels drets humans, destaca el Conveni Europeu dels Drets Humans (1950, ja citat anteriorment) i els seus protocols, la Carta Social Europea (1961), el Conveni europeu sobre l’exercici dels drets de la infància (1996) i el de protecció de la infància contra l’explotació i l’abús sexual (2007), el Conveni europeu sobre drets humans i biomedicina (1997), la Convenció sobre la prevenció del terrorisme (2007) o la Convenció sobre la prevenció i el combat de la violència contra la dona i la violència domèstica (2011), entre d’altres.

L’article 53 de la Constitució és l’encarregat de classificar els drets d’acord amb el seu sistema de protecció. Els articles 14 a 38 (“Drets i llibertats”, Capítol II) són vinculants per a tots els poders públics, és per mitjà de la reserva de llei que s’han de desenvolupar i poden ser susceptibles d’enjudiciament davant del Tribunal Constitucional a través d’un recurs d’inconstitucionalitat. Entre aquests articles es troben el dret a l’honor, el dret a la tutela judicial efectiva, el dret a l’educació i el dret a sindicar-se i a fer vaga. A més, els articles 15 a 29 (“Drets fonamentals i llibertats públiques”) i 14 (principi d’igualtat) poden ser invocats davant dels tribunals ordinaris per mitjà d’un procés sumari i preferent, així com davant del Tribunal Constitucional per mitjà del recurs d’empara.

Per contra, al Capítol II no s’hi troben el dret a la protecció de la salut, a l’accés a la cultura, a un medi ambient adequat o a un habitatge digne i adequat, que s’emmarquen en els “Principis rectors de la política social i econòmica” (Capítol III) i gaudeixen d’un grau de protecció menor, ja que només poden ser al·legats davant la jurisdicció ordinària d’acord amb les lleis que els desenvolupin (el Codi Penal, la legislació penal específica com, per exemple, en matèria antiterrorista, etc.).

D’altra banda, a l’Estat espanyol es parla d’una tutela multinivell dels drets humans (també anomenats drets fonamentals), atès que existeixen diversos poders públics, i també privats, que contribueixen a configurar aquests drets. Així, no només ens trobem amb una relació de drets i llibertats establerts a nivell internacional per les Nacions Unides i altres organitzacions, a nivell europeu pel Consell d’Europa i la Unió Europea i a nivell nacional per les autoritats centrals, interpretacions judicials dels nous drets incloses. En l’àmbit públic, també han estat les comunitats autònomes i els ens locals els qui han volgut reconèixer els drets humans per si mateixos i reforçar-ne l’efectivitat a nivell subnacional. Això no obstant, el Tribunal Constitucional ha dictaminat, a través de la sentència 247/2007 (amb cinc vots particulars dissidents), que no és competència dels estatuts d’autonomia establir directament drets subjectius que no estiguin lligats al sistema institucional determinat al nivell central, sinó que els textos suprems autonòmics s’han de limitar a “directrius, objectius o mandats” (o, com la mateixa institució menciona a la sentència 31/2010, a “altres tipus de drets”, diferents dels drets fonamentals”).

En qualsevol cas, les vulneracions de drets humans estan subjectes, com s’ha mencionat, a la legislació ordinària o al Tribunal Constitucional depenent del dret humà que estigui en joc. A més, les figures del Defensor del Poble i el Ministeri Fiscal també són garants de la protecció dels drets humans a l’Estat espanyol, com existeix igualment a cada ministeri o agència un o diversos departaments que s’encarreguen de vetllar per ells. També institucions a nivell autonòmic tenen encomanada aquesta missió, com el Defensor del Poble i els defensors sectorials (del consumidor, del menor…), els departaments corresponents de cada conselleria i, en alguns casos (Catalunya, Balears, País Basc), amb comissions parlamentàries específiques. Per acabar, cada cop és més freqüent la figura del defensor dels drets humans a nivell local, particularment a Catalunya (anomenat síndic de greuges).

En definitiva, es pot afirmar que a l’Estat espanyol existeix una miríada de garanties legislatives i institucionals (públiques, però també privades) que s’encarreguen de vetllar pel compliment dels drets humans al territori. La Constitució espanyola n’és el màxim exponent, i s’encarrega d’apuntar els drets humans, i conferir-los un estatus o un altre d’acord amb el nivell de garantia i protecció del qual són mereixedors (sense entrar a discutir que aquesta categorització no té en compte l’absoluta interrelació entre tots ells i els problemes que planteja l’oblit d’aquest fet). A la vegada, per la remissió a les garanties establertes a nivell europeu (a través de la Unió Europea i el Consell d’Europa) i internacional (especialment per mitjà –però no únicament– de les Nacions Unides), la Constitució espanyola esdevé una peça clau per a la protecció dels drets humans en les actuacions de les administracions públiques, però també dels actors de la societat civil.

En l’àmbit públic, també han estat les comunitats autònomes i els ens locals els qui han volgut reconèixer els drets humans per si mateixos i reforçar-ne l’efectivitat a nivell subnacional